M.C.s.
Víctor Andrés Villar Narro
Introducción.
En mi corta experiencia
en la administración pública, de modo recurrente tengo la obligación de opinar
con relación a la invocación del silencio administrativo, de ello logro
deducir que sobre el mismo existe un conocimiento general, presentándose
expectativas no necesariamente ceñidas a lo estipulado en su norma.
De modo liminar me
atrevo afirmar que el silencio administrativo es la conducta omisiva o la
inacción de la administración pública que le genera derechos al administrado
peticionante.
Sin embargo, consideramos
acertado precisar cuándo estos derechos generados por el silencio
administrativo son positivos, por lo tanto generan el derecho a invocar la
ejecución de la petición administrativa planteada, y, cuando los efectos son
negativos, denotando el escenario para la impugnación administrativa o la
habilitación para acudir de la vía judicial correspondiente.
De lo planteado
identificamos que esta omisión o inacción de la administración pública que
genera efectos reales, puede clasificarse en dos variantes, el Silencio
Administrativo Positivo y el Silencio Administrativo Negativo.
En las siguientes
líneas desarrollaremos de modo escueto, una definición de silencio
administrativo, los supuestos de hecho frente a los cuales los administrados
debemos asumir que nos encontramos ante el silencio administrativo positivo y
cuando en realidad estamos bajo los alcances del silencio administrativo
negativo, y por lo tanto se debe entender denegada su petición.
El
Silencio Administrativo
De modo general Fernández
de Velasco estima que, El silencio administrativo es
la sustitución de la expresión concreta del órgano administrativo por la manifestación abstracta prevenida por la Ley, estableciendo una presunción en favor del administrado, en cuya virtud transcurrido
un determinado plazo derivamos una manifestación de voluntad estatal con efectos jurídicos en determinado sentido (estimatorio o desestimatorio) (Morón Urbina,
2008) .
Nuestro Tribunal
Constitucional, sobre el silencio administrativo ha desarrollado lo siguiente, El silencio
administrativo constituye un privilegio del administrado ante la
Administración, para protegerlo ante la eventual mora de esta en resolver su
petición. Se trata de una presunción en beneficio del particular únicamente,
pues quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio
incumplimiento.[1]
Es decir, el silencio
administrativo viene a constituir la ausencia de pronunciamiento de la
administración pública en el plazo previsto, que le genera al administrado
derecho a impugnar o recurrir a la vía jurisdiccional correspondiente, o,
invocar la ejecución de la petición administrativa planteada.
De lo desarrollado
podemos concluir claramente que el silencio administrativo, equivale a un acto
real, y efectivo que la administración pública no puede omitir y que cualquier
administrado debe respetar.
Nuestra legislación
vigente sobre el silencio administrativo, se enmarca en la Ley N° 29060, su
modificatoria, Decreto Legislativo N° 1029; y el artículo 188° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.
Silencio
Administrativo Positivo
El Silencio
Administrativo Positivo se configura como un verdadero acto administrativo declarativo
de derechos, cuya revocación solamente podrá hacerse válida mediante el
procedimiento de nulidad de oficio, en ejercicio del control posterior. De
conformidad con la Ley del Silencio Administrativo, Ley N° 29060, esta
modalidad opera excepcionalmente presumiendo que la administración ha optado
por una respuesta de carácter positivo frente a la petición formulada
La Ley del Silencio
Administrativo, en su artículo 1° consigna que, Los procedimientos de
evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate de algunos
de los siguientes supuestos: a) Solicitudes cuya estimación habilite para el
ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades
económicas que requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se
encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y
Final. b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o
actos administrativos anteriores. c) Procedimientos en los cuales la
trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en
administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o
afectación a sus intereses o derechos legítimos.
La Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, ha establecido claramente
en el artículo 37° que, Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la
aprobación, según el caso, de su Texto Único de Procedimientos Administrativos,
el cuál comprende: 4) En el caso de procedimientos de evaluación previa si el
silencio administrativo aplicable es negativo o positivo. De que podemos
colegir, en reconocimiento de la vigencia del principio de legalidad en la
Administración Pública[2],
que todos los procedimientos a los que se aplica el silencio administrativo
positivo están claramente descritos en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos de la entidad.
Adicionalmente a lo
prescrito por la ley, el Tribunal Constitucional, ha dejado plenamente
establecido que, “ (…) El administrado puede acogerse al silencio
administrativo positivo sólo si existe mandato expreso que declare dicho
mecanismo procesal”[3];
lo que significa que el silencio administrativo positivo tiene que estar
considerado expresamente en una ley, reglamento o en el Texto Único de
Procedimientos Administrativos, TUPA, de la entidad.
Transcurrido el plazo
máximo de treinta (30) días, de conformidad con lo establecido en el artículo
35° de la Ley N° 27444, al que se le adicionan cinco (05) días que se tiene
para notificar el acto administrativo, artículo 24 de la citada Ley N° 27444,
opera la aprobación automática de lo peticionado por incumplimiento de la
administración pública.
La ley del Silencio
Administrativo, establece que el administrado podrá presentar una declaración
jurada de aplicación de este tipo de silencio; sin embargo, ello es considerado
una facultad, pues el silencio administrativo positivo opera inmediatamente
transcurrido el plazo con la correspondiente omisión de pronunciamiento de la
entidad.
Silencio
Administrativo Negativo
Este tipo de silencio resulta
ante la omisión de respuesta por parte de la entidad, pero asumiendo que la
decisión de la autoridad es negativa. El Silencio Administrativo Negativo,
tiene los efectos de permitir la interposición de los recursos administrativos
pertinentes, o de habilitar el inicio del proceso contencioso administrativo.
Nuestro Tribunal
Constitucional en la Sentencia N° 1792-2007-AA/TC ha desarrollado que, “(…)
habiendo transcurrido el plazo en exceso sin que la administración se haya
pronunciado por la solicitud del demandante ha operado el silencio
administrativo negativo, por lo que el recurrente de acuerdo al artículo 188°.3
de la Ley N° 27444, se encuentra habilitado para interponer los recursos
impugnativos y las acciones judiciales pertinentes (…)”.
Respecto a la
aplicación del Silencio Administrativo Negativo, la Primera Disposición
Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060, desarrolla que, Excepcionalmente,
el silencio administrativo negativo será aplicable:
1.
En aquellos casos en los que se afecte
significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio
ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero
y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial; la defensa nacional
y el patrimonio histórico cultural de la nación,
2.
En aquellos procedimientos trilaterales
y,
3.
En
los que generen obligación de dar o hacer del Estado; y,
4.
Autorizaciones para operar casinos de
juego y máquinas tragamonedas.
5.
Asimismo, será de aplicación para
aquellos procedimientos por los cuales se transfiera facultades de la
administración pública, y,
6.
En
aquellos procedimientos de inscripción registral.
7.
En materia tributaria y aduanera, el
silencio administrativo se regirá por sus leyes y normas especiales. Tratándose
de procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación de
la obligación tributaria o aduanera, se aplicará el segundo párrafo del
artículo 163 del Código Tributario.
De lo que podemos
concluir, que si bien legislativamente en el silencio administrativo, la regla
general es la invocación del silencio administrativo positivo, en los siete
supuestos prescritos por la ley, el administrado debe asumir, en todos los
casos, que la respuesta de la administración ha sido negativa, quedando
habilitado para interponer recurso impugnativo administrativo o demandar en la
vía judicial.
[1] Resolución
N.º
0815-2004-AA/TC
[2] Ley N° 27444, artículo IV del Título
Preliminar. Son principio del procedimiento administrativo, Principio de legalidad.- Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al
derecho, dentro de las facultades que les estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los cuales les fueron conferidas. Lo que significa que la
actuación de las autoridades de las entidades de la administración pública,
como la Universidad Nacional Autónoma de Chota, deben restringir su accionar a
lo estrictamente estipulado en las facultades y funciones conferidas en la
Constitución, la ley y el derecho.